CONSTITUCIONALIDADE DE PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL VIA INICIATIVA POPULAR

CONSTITUCIONALIDADE DE PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL VIA INICIATIVA     POPULAR                             

 

 

Marcelo Ribeiro Martins Ramos[1]-[2]

                                                    Ivan de Oliveira Silva Durães[3]

 

 

RESUMO

 

Este trabalho analisa a constitucionalidade da Iniciativa Popular para Proposta de Emenda Constitucional, verificando controvérsias e princípios. Compara divergência na doutrina e julgados e soma análise crítica. Possui abordagem qualitativa, natureza exploratória, bibliográfica, legislação, doutrina, jurisprudência e conceitos. Visa definir o alcance da soberania popular e se a interpretação do §2º do artigo 61 da CF é literal (Paulo Bonavides e Flávia Bahia) ou sistemática (José Afonso da Silva e Ana Paula Barcellos).

Palavras-Chaves: Iniciativa Popular. Proposta de Emenda Constitucional. Constituição.

ABSTRACT

 

This paper analyzes the constitutionality of the Popular Initiative for Proposal for a Constitutional Amendment, checking controversies and principles. Compares divergence in doctrine and judgments and adds critical analysis. It has a qualitative approach, exploratory, bibliographic nature, legislation, doctrine, jurisprudence and concepts. It aims to define the scope of popular sovereignty and whether the interpretation of paragraph 2 of article 61 of the SC is literal (Paulo Bonavides and Flávia Bahia) or systematic (José Afonso da Silva and Ana Paula Barcellos).

Keywords: Popular Initiative. Proposal for a Constitutional Amendment. Constitution.

 

SUMÁRIO: Introdução. 1. Iniciativa Popular; 1.1.Conceito de Iniciativa Popular; 1.2.Histórico da Iniciativa Popular no Brasil; 1.3.Iniciativa Popular no Direito Comparado; 2.A Proposta de Emenda Constitucional; 2.1.Conceito de Proposta de Emenda Constitucional; 2.2.Histórico de Proposta de Emenda Constitucional no Brasil; 2.3.Proposta de Emenda Constitucional no Direito comparado; 3.Propostas de Emenda Constitucional Via Iniciativa Popular; 3.1.Confrontos de posicionamentos; 3.2.Iniciativa Popular para Propostas de Emenda Constitucional estadual e apoio à federal; 3.3.Existe constitucionalidade para Propostas de Emenda Constitucional via Iniciativa Popular?

 

INTRODUÇÃO

 

            Este trabalho visa, a partir das constituições brasileiras no decurso do tempo e das constituições da América do Sul, dos conceitos de Iniciativa Popular e de Proposta de Emenda Constitucional e dos posicionamentos sobre os temas, descobrir os motivos das controvérsias sobre a constitucionalidade da Iniciativa Popular para PEC, analisar os pontos alicerçados em princípios constitucionais que fundamentam cada uma das controvérsias e avaliar qual posição teria uma fundamentação mais alicerçada nos princípios constitucionais e nos artigos constitucionais no continente sul americano.

            As fontes pesquisadas consistem em livros e artigos sobre o assunto, e a maior dificuldade foi encontrar fundamentação, principalmente para as posições baseadas na literalidade da interpretação constitucional e na segurança da constituição como fundamentos contrários ao uso de Iniciativa Popular para Proposta de Emenda Constitucional.

 

1 INICIATIVA POPULAR

 

1.1        Conceito de Iniciativa Popular

 

A Iniciativa Popular é instrumento que surgiu em tempo relativamente recente no Brasil, na Constituição de 1988, reconhecendo a soberania popular como mecanismo de participação e controle do poder estatal.

Canotilho, Mendes, Sarlet, Streck e Leoncy (2018: 2180) conceituam iniciativa popular conforme estabelecido na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – CRFB/88, sendo “instrumento de exercício da soberania popular”, complementando que a mesma independe de regulamentação legislativa e pode ser ampliada por lei, não sendo admitida em matéria reservada exclusivamente à iniciativa de outros titulares.

Ampliando o esclarecimento, Ramos (2018: 989) a conceitua como “instituto de democracia direta [que] consiste no poder de apresentação direta dos projetos de lei pelos eleitores”, ressalvando que o Congresso Nacional não se estruturou para conferir assinaturas nos projetos, e que o mesmo utiliza como estratégia para suprir tal conferência um complemento de assinaturas de deputados federais.

Outro conceito abrangente é o de Abrão (2018: 90):

Forma de participação popular na qual os cidadãos indicam a solução legislativa para determinada questão que ocorre no seio social… que obrigam o legislativo… a manifestar-se sobre determinado assunto.

 

         Os conceitos de Ramos e Abrão se complementam: um esclarecendo que o poder é limitado à apresentação de projetos, e outro mostrando que é uma forma de indicação de fatos sociais, em que legislativo e população se comunicam.

        

1.2        Histórico da Iniciativa Popular no Brasil

 

O Brasil começou tarde, basicamente com a CRFB/88, a opção de iniciativa popular para Projetos de Lei e, ainda assim, o apoio constitucional é dotado de grandes dificuldades de efetivação. Conforme Cruz, Cruz e Dalazoana (2016, p. 118): “A timidez da experiência brasileira em leis de iniciativa popular é reflexo da dificuldade para o implemento dos requisitos do art. 61, § 2º, da CF”.

            Seguem, em síntese, os altos e baixos nas Constituições brasileiras sobre o tema Iniciativa Popular e direitos do cidadão nas propostas de leis:

 

Constituição de 1824: O art. 71 garante a intervenção popular nos negócio de sua Província, o 72 organiza tal participação, atribuindo-a ao “Conselho Geral de Província”, e o 83 proíbe que estes Conselhos proponham ou deliberem sobre questões de interesse nacional. Logo, não há iniciativa popular além da província.

            Constituição de 1891: O art. 36 limita a participação em projetos de lei à Câmara e ao Senado.

            Constituição de 1934: Em seu artigo 34, alínea “e”, amplia a iniciativa de leis “ás associações culturais e ás profissionais devidamente reconhecidas.”

            Constituição de 1937: Os artigos 38 e 64 limitam a iniciativa de projetos de lei ao Governo (Parlamento Nacional, Conselho da Economia Nacional e Presidente da República).

            Constituição de 1946: Retorna, através do artigo 67, à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal a iniciativa das leis.

Constituição de 1967: Amplia a iniciativa das leis, acrescentando os Tribunais Federais aos legitimados (Câmara, Senado e Presidente da República).

Constituição de 1988: Institui a iniciativa popular como manifestação da soberania popular, estabelecendo-a em níveis Federal, Estadual e Municipal, e informando trâmite inicial e percentual de eleitores e quantidade de Estados que representam mínimo aceitável para seu andamento (artigos 14, 27, 29 e 61 da Constituição Federal de 1988).

Temos uma caminhada em contrastes nas Constituições brasileiras: a de 1824 abrindo caminho à intervenção cidadã, e a de 1891, fechando-o; a de 1934 validando a iniciativa de leis às associações culturais e profissionais, e as de 1937, 1946 e 1967, novamente, restringindo-a ao Governo; e por fim, a de 1988 retornando e aperfeiçoando as aberturas de 1824 e 1934, dando aos cidadãos reunidos soberania e relativamente ampliada iniciativa para projetos de leis.

Nas palavras de Martins e Albuquerque (2003: 120):

Assim sendo, um regime normativamente democrático ao criar instituições públicas abertas à participação e controle do povo estrutura um desenho institucional que viabiliza e consolida a democracia.

 

                Precisamos reconhecer, portanto, que a Constituição Federal de 1988 deu um grande salto quantitativo e qualitativo na inclusão popular para uma democracia participativa, e que outras constituições antes dela já vislumbravam uma interação entre o Legislativo e os cidadãos, ainda que timidamente. Em seu texto, os requisitos para a apresentação da iniciativa popular, nos termos do artigo 61, § 2º, são os seguintes: o projeto de lei precisa ser subscrito por, no mínimo, um por cento (1%) dos eleitores do país, colhidas assinaturas em cinco Estados no mínimo, em percentual igual ou maior que três décimos por cento (0,3%) dos eleitores de cada Estado.

 

1.3 Iniciativa Popular no Direito Comparado

 

Para efeito de comparação, é importante comparar nossa CRFB/88 com as atuais dos Países da América do Sul. As nuances e contrastes nos ajudam a mensurar nosso desenvolvimento sobre Emenda Constitucional e Iniciativa Popular.

Constituição Argentina de 1994 (sem Iniciativa Popular para Propostas de Emenda Constitucional): proíbe, no artigo 39, iniciativa popular para projetos de reforma constitucional.

            Constituição Boliviana de 2009 (com Iniciativa Popular para Propostas de Emenda Constitucional): Permite reforma parcial da Constituição por iniciativa popular no seu artigo 411, mas com um referendo para aprovação.

            Constituição do Chile (sem Iniciativa Popular): Limita a reforma constitucional ao Congresso e ao Presidente da República em seu artigo 116.

            Constituição do Peru (sem Iniciativa Popular): Prevê apenas participação por referendo em seu artigo 32.

            Constituição da Colômbia (iniciativa e acompanhamento popular ativo): Além da reforma constitucional via projetos de lei, garante que os cidadãos tenham voz ativa em todas as etapas do trâmite, conforme artigo 155.

            Constituição do Equador (com iniciativa popular para Propostas de Emenda Constitucional): Garante o direito à iniciativa popular no artigo 61 e estende sua abrangência à reforma constitucional no artigo 103.

            Constituição da Guiana (sem iniciativa popular): no seu artigo 119-A, apenas dá ao comitê legislativo a opção de contratar especialistas  ou recorrer a pessoas com experiência no assunto tratado.

            Constituição do Paraguai (sem iniciativa popular para PEC): Nos artigos 123 e 203 reconhece a iniciativa para projetos de lei, sem menção à reforma constitucional.

            Constituição de Suriname (sem iniciativa popular): garante, em seus artigos 6º e 181, a participação nacional da comunidade na vida política, através de uma Assembleia Nacional, mas nada foi encontrado sobre iniciativa popular.

            Constituição do Uruguai (sem iniciativa popular para PEC): No artigo 304 dá, ao legislativo, opção de instituir iniciativa popular, e estabelece percentual mínimo, caso instituída, no artigo 305, nada sendo encontrado em termos de autonomia populacional para iniciá-la.

            Constituição da Venezuela (com iniciativa popular para PEC): Autoriza, em seu artigo 143, iniciativa popular para reforma constitucional.

            Verificamos que as Constituições da Argentina, Paraguai, Uruguai e Brasil garantem iniciativa popular para leis ordinárias ou infraconstitucionais, as do Chile, Peru (mas a população precisa aprovar mudanças constitucionais via referendo), Guiana e Suriname não apresentam iniciativa popular, e as da Bolívia, Colômbia, Equador, e Venezuela, apresentam iniciativa popular para PEC, sendo a da Colômbia ainda mais ampla (instituindo participação popular ativa em todos os estágios até a votação). O Brasil apresenta expressamente para leis infraconstitucionais, mas não o faz para Propostas de Emenda Constitucional, ficando a cargo da interpretação restritiva ou não dos legitimados a iniciativa popular para Propostas de Emenda Constitucional.

De um total de 12 países na América do Sul, 04 não apresentam iniciativa popular em nenhum aspecto, 04 apresentam expressamente iniciativa popular para Propostas de Emenda Constitucional, e 04 apresentam iniciativa popular para normas infraconstitucionais, ou seja, dois terços dos países da América do Sul ampliam a participação com a iniciativa popular, mas apenas um terço concede expressamente a garantia desta participação ampliada para propostas referentes à emendas constitucionais.

           

2. A Proposta de Emenda Constitucional

 

2.1  Conceito (art. 60 CF; Regimento Interno da Câmara dos Deputados, arts. 201, 202 e 203; Regimento Interno do Senado Federal, art. 354)

 

 

Analisar o conceito de Emenda Constitucional nos ajudará a entender o cabimento da mesma via Iniciativa Popular, através da compreensão de sua estrutura e requisitos, bem como o trâmite mais rígido adotado para ela.

Gonçalves (2017: 1094 e 1095) classifica as Emendas Constitucionais como “espécies normativas primárias que são produzidas mediante procedimento e quórum especial, e que uma vez aprovadas agregam ao texto constitucional”. Explica o procedimento em 03 fases:

01 – iniciativa: apresentação de uma PEC pelos legitimados, na Casa que será a iniciadora – à Mesa da Casa;

02 – constitutiva: a Mesa encaminha à CCJ (Comissão de Constituição e Justiça), depois à uma comissão especial temporária, e encaminhada à Câmara dos Deputados;

03 – complementar: após aprovação por Câmara e Senado, é promulgada pelas Mesas destes locais, com número de ordem.

Agra (2018: 523) classifica as Emendas Constitucionais como “supressões, adições ou modificações que alteram o texto da Lei Maior...realizadas pelo Poder Reformador...incumbência do Congresso Nacional...introduzidas no texto constitucional...como um anexo, ‘anexação’”.

Logo, a Proposta de Emenda Constitucional é uma proposta de supressão, adição ou modificação da Constituição Federal, com procedimento e quórum especial.

 

2.2  Histórico de Proposta de Emenda Constitucional no Brasil

 

Seguem, em síntese, os altos e baixos nas Constituições brasileiras sobre o tema Propostas de Emenda Constitucional:

 

Constituição de 1824: Proibia emendas constitucionais através de projetos de Conselhos, conforme artigo 83.

            Constituição de 1891: Em seu artigo 90, limitava reformas ao Congresso e Assembleias dos Estados.

            Constituição de 1934: Também limitava, em seu artigo 135, mudanças na Constituição pelas Assembleias Nacional e dos Estados.

            Constituição de 1937: Garante emendas à constituição pelo Presidente da república ou Câmara dos Deputados, conforme artigo 174.

            Constituição de 1946: Amplia, novamente, a legitimidade de propostas de emendas constitucionais à Câmara dos Deputados, Senado Federal e Assembleias dos Estados, em seu artigo 217.

Constituição de 1967: Mantém, em seu artigo 50, rol dos legitimados sem participação popular para emenda constitucional.

 

2.3  Proposta de Emenda Constitucional no Direito Comparado

 

A existência de Emenda Constitucional e a abrangência de seu uso em outros países são indicadores de desenvolvimento democrático e acompanhamento da evolução social por mutação constitucional.

A viabilidade de Emenda Constitucional nas Constituições da América do Sul nos dará um norte sobre a rigidez ou a flexibilidade maior ou menor nos países vizinhos, dando-nos parâmetros a nosso desenvolvimento no assunto.

Constituição Argentina de 1994: Permite reforma constitucional por iniciativa, apenas, do Congresso, via Convenção, conforme artigo 30.

Constituição Boliviana de 2009: Permite reforma constitucional por iniciativa popular e Assembleia Legislativa, conforme artigo 411.

Constituição do Chile: Limita a reforma constitucional ao Presidente da República e ao Congresso Nacional, conforme artigos 62 e 116.

Constituição do Peru: Amplia à iniciativa popular a reforma constitucional, conforme artigo 206 (três décimos por cento dos eleitores).

Constituição da Colômbia: Permite reforma constitucional via referendo, conforme artigo 374, além do Congresso, no artigo 114.

Constituição do Equador: O artigo 61 determina um por cento dos eleitores para propostas de emenda constitucional.

Constituição da Guiana: Em seus artigos 119-A e 212-FF, estabelece alterações constitucionais por Comitê Parlamentar, através de comissões específicas para este fim.

Constituição do Paraguai: Permite reforma constitucional por petição firmada por trinta mil eleitores, além da Câmara e do Presidente da República, conforme artigo 289.

Constituição do Peru: não prevê proposta de emenda constitucional por iniciativa popular, mas estabelece a ratificação desta reforma via referendo, conforme artigo 206.

Constituição de Suriname: O artigo 181 estabelece como legitimados para mudanças legais a Assembleia Nacional, e os Conselhos Distrital e Local.

Constituição do Uruguai: Prevê reforma constitucional  por iniciativa de 10% dos cidadãos e pela Assembleia Geral, conforme artigo 331.

Constituição da Venezuela: Permite reforma constitucional por iniciativa de 15% dos eleitores, além do Presidente da República e Conselho de Ministros, conforme artigo 143.

            Percebemos que todos os países da América do Sul possuem o mecanismo de reforma constitucional, divergindo no sentido de quem seriam os legitimados para tais proposições.

3 – PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL VIA INICIATIVA POPULAR

 

3.1 Confrontos de Posicionamentos

 

Conforme Cavalcante Filho (2016: 9):

No Brasil, a questão da iniciativa popular é relativamente nova, uma vez que o instituto foi estabelecido, em nível constitucional, apenas com o texto de 5 de outubro de 1988. Assim, pouco se discutiu sobre seu alcance e seus limites na doutrina e, menos ainda, na jurisprudência.

 

            Giustina e Luiz (2017: 93) advertem para a necessidade de criação de uma nova cultura em relação ao papel da sociedade civil, ampliando possibilidades do processo democrático pela potencialização do seu protagonismo, no que chamam de “projeto político hegemônico liberal”.

            Neste caminho, autores como Silva (2018: 64-69), Nunes Júnior (2017: 385), Lenza (2018: 734) e Barcellos (2018: 127) dizem que:

1 - é razoável a admissão de Proposta de Emenda Constitucional via Iniciativa Popular;

2 - a visão da maioria da doutrina não está adequada à visão do Direito Constitucional, principalmente à moderna, impondo um senso contraditório em que o titular do Poder Constituinte fica impedido de emendar aquilo que foi criado pelos representantes dele, principalmente considerando a democracia semidireta estabelecida no parágrafo único do artigo 1º da Constituição Federal de 1988;

3 - tal ampliação da Iniciativa Popular depende do quanto se pretende desenvolver a prática democrática participativa, reconhecendo-a como principio fundamental.

Por outro lado, Pereira parece ter captado algo da essência do raciocínio tradicional, contrário à interpretação de Iniciativa Popular para Proposta de Emenda Constitucional (2016: 1721):

A noção de democracia representativa prende-se, basicamente, a três ordens de ideias: primeiro, a de que o poder político é exercido por intermediários, e não diretamente pelo povo, efetivo titular do poder; segundo, a de que a escolha desses intermediários é feita mediante a participação de todos os indivíduos no gozo dos direitos políticos, e dentro do sistema do sufrágio universal; e, terceiro, de que o mandato político é livre e os representantes atuam com independência, desvinculados dos interesses privados daqueles que os elegeram.

               

            Nesta linha, autores como Paulo e Alexandrino (2017: 583-585), Bahia (2017: 55 e 317/318), Bonavides (2018: 196), Fernandes (2017: 135 e 139), Agra (2018: 528), Mendes e Branco (2017: 115) e (2018: 176), explicam que:

1 - as limitações processuais (como o limite formal de legitimados para reforma constitucional) funcionam como proteção à estabilidade da nossa Constituição Federal rígida ou super-rígida (e, portanto, com mecanismo de reforma diferenciado), e justificam o rol do artigo 60 como taxativo;

2 - a impossibilidade de alterar os titulares de reforma da Constituição (limite implícito) visa evitar extremos como, por exemplo, do Presidente da República vir, em algum momento, a ter o direito de alterá-la a seu bel prazer;

3 – a taxatividade visa garantir uma Constituição mais durável, em busca de estabilidade jurídica;

4 – o texto estável se torna mais conhecido pela população e dificulta suas modificações por mero capricho através de maiorias ocasionais.

 

3.2  Iniciativa Popular para Proposta de Emenda Constitucional Estadual e apoio à Proposta de Emenda Constitucional Federal

 

O legislativo dos Estados e do Distrito Federal, e a decisão e motivação do Supremo Tribunal Federal, podem-nos ajudar a enxergar fenômenos políticos impulsionadores de necessidades de mutação constitucional federal.

Lenza (2017: 628 e 629) alerta para o fato de que, dos 26 Estados e o Distrito Federal, 18 permitem expressamente Proposta de Emenda Constitucional Estadual via Iniciativa Popular: Acre, Alagoas, Amapá, Amazonas, Bahia, Distrito Federal, Espírito Santo, Goiás, Pará, Paraíba, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Roraima, Santa Catarina, São Paulo e Sergipe.

No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 825-1, no que se refere à Iniciativa Popular para Proposta de Emenda Constitucional Estadual no Amapá, artigos 103, IV e 110 (2018: 66 a 76), a ação direta foi julgada improcedente, em 25/10/2018, com trânsito em julgado em 21/08/2019, ou seja, o Supremo Tribunal Federal considerou constitucional a emenda via Iniciativa Popular no âmbito das constituições estaduais, facultando-a aos mesmos pelo princípio da soberania popular. A discussão se deu exatamente sobre o entendimento da Constituição Federal de 1988 permitir ampliação ou limitar os legitimados para Propostas de Emenda Constitucional.

No voto, considerou-se mais acertada a posição da interpretação sistemática da Constituição Federal de 1988, que determinaram como “concordância prática”, e atribuíram grande valor ao artigo 1º, preferindo a precedência da substância sobre a forma, ou seja, seria substancial o direito do titular do poder constituinte à proposta de mudança constitucional, dado que a diferença mais relevante, em termos de validação desta proposta de mudança, entre as emendas e as leis é a maioria exigida para aprovação das mesmas, conforme lição de Neto e Sarmento (2016: 287-289).

Alegaram ainda que, se o texto constitucional admite em seu artigo 5º, § 2º, não excluir direitos relacionados ao regime e aos princípios adotados, o princípio democrático deve nortear a interpretação do texto constitucional buscando, via de regra, maior amplitude de direitos à população, dado que a flexibilidade constitucional bem coordenada mitiga conflitos, conforme lição de Pereira (2016: 1736), e utilizando-se da interpretação de Sarlet, Marioni e Mitidiero (2017: 129-130), concordaram que a mera proposta não altera o andamento obrigatório nem relativiza limitações ao poder constituinte reformador, no processo de aprovação de emenda constitucional.

Logo, a maioria dos órgãos legislativos estaduais e o representante maior do judiciário já sinalizaram, pelas aprovações a níveis estaduais e argumentação motivadora de decisão em acórdão, sua concordância com a Iniciativa Popular para Proposta de Emenda Constitucional em nível federal. Tal evolução e entrosamento entre Legislativo e Judiciário proporcionam força cada vez maior ao sucesso da iniciativa popular como alternativa viável à proposta de emenda constitucional, além de tornar mais efetivo e simplificado seu preparo e trâmite, que atualmente “se perde” em meio a tantos outros projetos sem andamento, além de precisar de apoio constante de deputados para realmente suprir carências de conformidade. É um novo padrão que permite mais propostas e andamento que lhe conceda chances reais de aprovação.

3.3  Existe constitucionalidade para Proposta de Emenda Constitucional via Iniciativa Popular?

 

A Iniciativa Popular tem um histórico tímido, não apenas por sua relativamente recente existência, mas pelos procedimentos dificultadores de sua execução prática.  A interpretação constitucional que ateste ou não sua validade para Proposta de Emenda Constitucional determinará não apenas a pacificação sobre o assunto, mas o próprio entendimento sobre a soberania prática dos cidadãos.

Iniciemos, então, o encadeamento lógico para tal análise, através de visões distintas sobre o assunto:

Bonat e Peixoto (2016: 113, 114, 123, 129, 130, 133, 134), auxiliam-nos com algumas considerações:

Primeiro: ao citar Fábio Konder Comparato, conceitua democracia como “a tomada de decisões pelo povo de acordo com suas próprias convicções”, e ao citar Norberto Bobbio, diz que este a enxerga como “mera delegação de poder”;

Segundo: esclarecem que a complexidade dos interesses da população tornou cada vez mais difícil articular um governo e priorizar problemas locais através dos partidos e seus interesses, dificultando a adesão de novos filiados;

Terceiro: reforça que a Constituição valida e fundamenta cada vez mais a interpretação normativa brasileira, necessitando o país, inclusive, de um Poder Judiciário coerente com os conteúdos neoconstitucionais;

Quarto: apresenta a democracia deliberativa de Habermas como alternativa viável ao novo modelo de sociedade atual, com diversas opiniões coexistentes sendo discutidas em prol da coletividade, numa democracia participativa.

Fortalecendo conceitos de democracia mais participativa, Martins e Albuquerque (2019: 157, 158, 160, 161, 165, 170, 173):

Primeiro: classificam a atuação do STF no fortalecimento da força vinculativa da Constituição como insatisfatória, dentre outros motivos, por não auxiliarem na incorporação de um sentimento populacional que faça com que os cidadãos “ajam como controladores e reinstituintes do poder”;

Segundo: considerando a visão de Rousseau, o poder é transmissível, mas a vontade soberana, ou o poder máximo, não o é, e mesmo na visão oposta a esta através de Heller, a do povo “concreto”, real, seria a de uma “comunidade em oposição”, com desacordos e conflitos que, Segundo Dahl, são impelidos por emoções, sentimentos, ao mesmo tempo em que tem a razão como guia de justiça;

Terceiro: que as garantias aos direitos fundamentais estabelecidos constitucionalmente não se harmonizam com a mera eleição de representantes, sem comunicações que garantam que as pessoas participem da atividade estatal constantemente, e não apenas de forma esporádica;

Quarto: a constante barganha de votos motivada por extremas dificuldades financeiras e de acesso a condições básicas de dignidade humana em nosso país tornam a escolha pelo voto algo pouco válido à soberania dos cidadãos;

Quinto: o quase que esvaziamento dos procedimentos de legitimidade popular, quais sejam, referendo, plebiscito e iniciativa popular, dentre outros, tornam o exercício da democracia direta um monopólio dos Poderes Legislativo e Executivo;

Segundo Schier e Melo (2017: 130, 133, 138, 139), na macro participação, quando a sociedade usufrui realmente da gestão e usufruto do que lhe pertence, a participação popular seria um direito fundamental de 4ª geração/dimensão que garante tanto as garantias de acesso das minorias quanto uma solidariedade socialmente integradora.

Alonso (2017: 132) confirma que o único plebiscito com temas relevantes foi realizado em 1993, e que há apenas dois projetos que poderiam validamente ser associados de alguma forma à Iniciativa Popular (Lei 8.930/94 e Lei Complementar 135/2010), e esclarece que a ausência de atendimento aos “padrões sociais de legitimação” e de reconhecimento de “valores sociais e constitucionais” retira a credibilidade dos representantes eleitos.

Dias, Lopes e Lopes (2017: 18, 19, 23) criticam a própria Constituição de 1988 como dificultadora da efetividade da Iniciativa Popular pelo exacerbado número de pessoas necessárias para tal proposição e pela fragilidade diante das decisões dos legisladores, que permitiu o que se transformou atualmente em uma “política arrimada na exclusão popular”. Apoia, inclusive, o Projeto de Lei 4718/2004, que combina Iniciativa Popular e referendo para garantia da mesma.

Pereira (2016: 1709, 1714, 1749, 1750) vê a Iniciativa Popular “como uma das mais dinâmicas ferramentas de participação direta”, por sua atividade vertical (do povo aos representantes) e por “estabelecer um canal formal permanente de integração entre a sociedade civil organizada e as instituições estatais”, e critica a vontade por representação como algo inadmissível, por não haver ratificação popular nem participação efetiva cidadã nas decisões do Estado garantindo a liberdade popular. Defende a participação direta e a enxerga como um construtor de “espaço público político genuinamente deliberativa”. Por fim, esclarece que a tradição democrática recente valoriza as teorias deliberativas de democracia, que garante a todos os afetados pelas normas estatais “o direito de participar da discussão sobre a decisão a ser tomada”, embasando justificativas para legislações em conjunto com os legisladores.

Giustina e Luiz (2017, 88-90) classificam a modernização do Brasil como conservadora e exclusora da população das decisões políticas, num enfraquecimento da sociedade civil e confusão entre interesses público e privado. Valorizam as mudanças gradativas que nos tiraram do autoritarismo, mas fazem ressalvas ao estabelecido para tal, com retirada de autoridade individual para entrega de autoridade a um grupo que deveria garantir a participação social ao invés de valorizá-la apenas aparentemente.

Contrário a todos os autores inseridos até o momento, Cavalcante Filho (2017: 14-56):

1 - compara o modelo vinculante ou semivinculante (com o Parlamento atuando como instância intermediaria, e não decisória) de Uruguai, Suíça e Alemanha ao meramente impulsionador de Itália e Espanha no que diz respeito à Iniciativa Popular, e esclarece que a comparação que lhe interessa diferencia a iniciativa não vinculante e a semivinculante;

2 – afirma que a iniciativa popular não significa necessariamente a vontade da maioria da população, e que o legislativo não teria o dever de aprova-la nem mesmo se o fosse;

3 – aponta que na maioria dos Estados dos EUA, não há tratamento privilegiado para Iniciativa Popular, sem esclarecer o alcance da mesma;

4 – mostra que em países com iniciativa semivinculante as emendas aos projetos são restritas ou não admitidas, e onde a iniciativa não é vinculante, apenas restringe-se à subversão, mudança ou substituição por algo sem conexão ao proposto inicialmente, com ampla liberdade ao legislador no último caso;

5 – o Congresso brasileiro não se vincula a Projetos de Lei ou Propostas de Emenda Constitucional, e por isso não haveria preocupação dos autores em esclarecer limitações claras a emendas constitucionais via iniciativa popular;

 

Basicamente, considerando o evidenciado nos conteúdos dos capítulos anteriores este artigo, a oposição basicamente se apoia nos seguintes argumentos:

1 – A Constituição de 1988 foi taxativa ao estabelecer por quem e como poderia ser iniciada uma proposta de emenda constitucional, para a própria segurança constitucional;

2 – Certa perenidade constitucional auxilia na segurança jurídica e, consequentemente, na segurança social;

3 – Deixar de limitar interpretações demasiadamente abrangentes abre caminho para a usurpação do poder constituinte originário, com risco e anulação, inclusive, de cláusulas pétreas, abrindo caminho para absolutismos iniciado por classes sociais/políticas/econômicas/religiosas organizadas.

Percebe-se, da comparação de argumentos favoráveis e contrários, que não havendo determinação constitucional expressa e nem mesmo implícita à possibilidade de emenda constitucional iniciada por projeto oriundo de iniciativa popular, o silêncio constitucional neste ponto não serve de motivador para sua proibição. Também não prospera a ideia de iniciativa popular iniciando proposta de emenda constitucional ferir princípios constitucionais por representar interesses escusos ou particulares, porque tal proposta passaria pelos mesmos procedimentos que qualquer outra para emenda constitucional, e tais interesses poderiam ser discutidos amplamente no legislativo. Logo, não há inconstitucionalidade em Proposta de Emenda Constitucional via Iniciativa Popular.

Em análise positiva, temos: 1 - a mutação constitucional; 2 - o desdobramento lógico do soberano que inicia o poder constituinte originário ser autêntico para propor alternativas de mudanças ao poder constituinte reformador; 3 - as novas visões de democracia participativa fora dos limites da democracia meramente representativa; e 4 - a fraqueza evidente dos institutos de plebiscito, referendo e iniciativa popular nos moldes atuais. Todos estes fatores mostram que, para garantir a soberania popular e a própria noção de representante como alguém que age conforme os ideais do grupo que representa (ainda que nos limites da Constituição, especialmente de seus princípios, e das Leis infraconstitucionais), é constitucional toda manifestação popular pacífica que chame à discussão de interesses envolvendo manifestações cidadãs, e inconstitucional seu impedimento.

Ressalte-se a posição aparentemente contraditória de Flávia Bahia ao reconhecer a validade da Mutação Constitucional (2017: 62) – que seria o texto constitucional estar sempre atualizado com a sociedade, à luz de novos fatos sociais, econômicos, políticos e culturais, e ao mesmo tempo defender a interpretação literal/restritiva em relação à Proposta de Emenda Constitucional via Iniciativa Popular, apenas por falta e disposição expressa. Ou seja, apresenta-se uma aparência de apoio à democracia participativa para, logo após, derrubá-la naquilo em que poderia ter sua maior força, ou ao menos uma de suas maiores fontes de poderio popular.

 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

 

Verificou-se, neste breve ato informativo e reflexivo, que o Brasil se mantém extremamente conservador nos incentivos da participação popular nos processos legislativos, e que a iniciativa popular para Proposta de Emenda Constitucional alavancaria mudanças que tornariam nosso país mais próximo dos anseios, ideais e reflexões dos cidadãos que o mantém com seu trabalho e cuidados.

Mesmo doutrinadores mais novos ainda se mantém num conservadorismo quando tratam do aumento da efetividade da soberania popular, o que parece mais um mecanismo de status dos ditos especialistas em direito do que realmente uma preocupação com a estabilidade jurídica e social brasileira.

Espera-se que, com as crescentes manifestações acadêmicas e populares para mudanças na própria constituição para expressamente aumentar a soberania popular, haja a manutenção e o desenvolvimento de um direito que sempre foi do povo, que é o de, além de validamente determinar como serão as leis a que estarão sujeitos (visto escolherem representantes justamente para isso), ao menos poderem sugerir mudanças na constituição, que só existe porque este mesmo povo escolhera outros representantes, no passado, para estabelecê-la nos moldes em que existe.

 

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[1] Trabalho apresentado à Braz Cubas Educação como requisito parcial para obtenção do grau de bacharel em Direito, sob orientação do Prof. Dr. Ivan Durães.

[2] Graduado em Licenciatura Plena em Matemática, Pós Graduado em Educação Especial – ênfase em Deficiência Intelectual, atualmente cursando Graduação em Direito, todos na Universidade Braz Cubas.

[3] Pós-Doutor em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Portugal. Pós- doutorado pela Universidade Presbiteriana Mackenzie/SP. Doutor do Direito do Consumidor pela Universidade Metropolitana de Santos/SP. Mestre em Direitos Difusos e Coletivos pela Universidade Metropolitana de Santos/SP. Mestre em Ciências da Religião pela Universidade Presbiteriana Mackenzie/SP. Especialista em Direito Processual Civil pela PUC/SP. Bacharel em Direito pela Universidade de Mogi das Cruzes/SP. Bacharel em Filosofia pela Universidade Presbiteriana Mackenzie/SP. Bacharel em Teologia pela University Menorah, Flórida, EUA. Bacharel em Teologia pela Universidade Presbiteriana Mackenzie/SP. Coordenador de Cursos de Graduação na Universidade Braz Cubas/SP. Ex-Professor Permanente nos Programas de Pós-graduação Strictu Sensu, Mestrado e Doutorado em Direito, na Universidade Metropolitana de Santos/SP (2012-2014). Professor no Curso de Direito da FAC – São Roque/SP. Professor no Curso de Graduação em Direito na UNICSUL/SP. Experiência na área de Direito, com ênfase em Direitos Humanos, Direito Empresarial, Direito Civil, Direitos Transindividuais. Desenvolve pesquisas também as áreas de Filosofia do Direito, Filosofia Contemporânea, Política e Ciências da Religião, Advogado e Consultor.